A ordem global está em transição para uma multipolaridade

Svartman: “Os Estados Unidos já não exercem o mesmo grau de controle sobre seus aliados, nem sobre a ordem global”

Foto: Igor Sperotto

Com a intensificação dos conflitos no Oriente Médio e o enfraquecimento das instituições internacionais, ganha força o debate sobre o redesenho da ordem global. O professor Eduardo Munhoz Svartman, da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (Ufrgs), doutor em Ciência Política e especialista em estudos estratégicos internacionais, joga luz sobre esse novo cenário geopolítico que está em construção. “Vivemos uma transição para uma ordem internacional multipolar, marcada por instabilidade e rivalidades crescentes”, avalia Svartman, que presidiu a Associação Brasileira de Estudos de Defesa (Abed) entre 2020 e 2022. Segundo ele, o atual estado de guerra no Oriente Médio evidencia o fim da unipolaridade que marcou o período pós-Guerra Fria. “Os Estados Unidos já não exercem o mesmo grau de controle sobre seus aliados, nem sobre a ordem global”. Nesta entrevista, Svartman analisa os efeitos da fragmentação das instâncias multilaterais, os riscos da proliferação nuclear, a ascensão de novos polos de poder e o papel da América Latina diante das tensões que moldam um mundo em transformação.

EC – Os conflitos recentes no Oriente Médio evidenciam a paralisia do sistema internacional. O que isso revela sobre o atual estágio da geopolítica global?
Eduardo Munhoz Svartman – Isso deixa evidente que o período de unipolaridade, vivido após o fim da Guerra Fria, já ficou para trás. Os Estados Unidos não exercem mais um controle tão rígido sobre diferentes regiões e atores globais. Até mesmo seus aliados atuam, muitas vezes, sem uma articulação estreita com Washington. No que diz respeito às organizações multilaterais – ou ao que se imaginava, nos anos 1990, como mecanismos de governança global –, a realidade ficou aquém das expectativas. Isso se deve, em grande parte, à postura das grandes potências, especialmente os Estados Unidos, que mantiveram um padrão de “dois pesos e duas medidas”. Ou seja, recorrem aos mecanismos multilaterais quando lhes convém, mas os ignoram ou contornam quando seus interesses estratégicos estão em jogo. Um exemplo claro é a estrutura do Conselho de Segurança da ONU, mantida nos moldes de 1945, com poder de veto para os mesmos cinco países e sem reformas que incluam outras regiões do mundo. Além disso, muitas vezes, essas potências agem à revelia das instituições multilaterais – como é o caso dos próprios Estados Unidos, que sequer fazem parte do Tribunal Penal Internacional. Desde os atentados de 11 de setembro e, de forma ainda mais evidente nas administrações Trump, os EUA vêm se afastando dos compromissos multilaterais e estão menos dispostos a arcar com os custos que a governança coletiva exige. Paralelamente, vivemos um cenário internacional mais complexo, com a ascensão de novos polos de poder. A Rússia voltou a se projetar como um ator relevante em seu entorno estratégico, com capacidade militar em determinadas regiões. A China, por sua vez, consolidou-se como potência econômica capaz de rivalizar com os EUA e, em breve, deve também alcançar projeção militar global. Tudo isso indica que estamos em um claro período de transição para uma ordem internacional multipolar, marcada por diferentes centros de poder e por uma crescente instabilidade sistêmica.

EC – A falta de responsabilização por crimes de guerra, como em Gaza, enfraquece o direito internacional? A ONU ainda tem relevância nesse cenário?
Svartman – A Organização das Nações Unidas (ONU), criada em 1945, ainda exerce um papel relevante como fórum de diálogo e interlocução entre os países. Ela oferece um espaço onde os Estados podem se reunir, debater e buscar consensos. No campo da segurança, continua podendo fornecer missões de paz ou de estabilização em determinadas regiões. Ou seja, há um potencial importante. No entanto, é evidente hoje o esvaziamento e a capacidade obsoleta da ONU de interferir diretamente nos conflitos, como ocorria em algumas situações durante a década de 1990. Isso se deve, em grande medida, aos fatores que mencionei anteriormente, como o uso seletivo dos mecanismos multilaterais pelas grandes potências e a falta de reformas estruturais na própria organização.

EC – Diante da escalada bélica e do rearmamento global, há risco real de proliferação nuclear?
Svartman – O investimento em armamentos nucleares está em alta. Os países que já detêm arsenais nucleares estão, em sua maioria, modernizando seus estoques ou até mesmo ampliando-os. Um exemplo é o Reino Unido, que anunciou aumentar substancialmente o arsenal disponível em seu território, destinando bilhões do orçamento para a área. Entretanto, considero pouco provável um aumento significativo no número de países com capacidade nuclear. Isso por que os Estados que já possuem armas nucleares e atuam de forma ativa para evitar a chamada proliferação nuclear. O caso do Irã é um exemplo claro: parte dos ataques recentes de Israel ao território iraniano está diretamente relacionada ao esforço de impedir que o Irã adquira maior capacidade nuclear no médio prazo. Essas ações, por outro lado, podem acabar reforçando a disposição do Irã de seguir o caminho de países como a Coreia do Norte, que desenvolveram arsenais nucleares como forma de dissuasão. O apoio dos Estados Unidos a Israel, mais ou menos explícito, também deve ficar mais evidente nos próximos dias. Esse tipo de postura não se aplica apenas ao Irã, mas também a países como a Ucrânia e outros que poderiam, em algum momento, buscar capacidades nucleares próprias. Ou seja, apesar de não vermos hoje um aumento expressivo no número de Estados com armas nucleares, estamos assistindo a uma nova dinâmica de reposicionamento estratégico desses arsenais. A Rússia, por exemplo, reposicionou armas nucleares na Bielorrússia. Os Estados Unidos tendem a ampliar sua presença nuclear na Europa e no Pacífico, com foco evidente na contenção da China — que, por sua vez, também deverá responder de alguma forma a esses movimentos. Estamos, portanto, diante de um período delicado, marcado por crescente rivalidade entre as grandes potências e também entre seus aliados e próximos.

EC – O redesenho dos blocos de poder, com o fortalecimento dos BRICS e a postura mais assertiva de China e Rússia, nos leva a uma nova Guerra Fria ou a um mundo multipolar?
Svartman – Estamos caminhando para um mundo nitidamente multipolar. Porém, trata-se de uma multipolaridade desequilibrada. Por exemplo, embora haja uma certa paridade nuclear entre Estados Unidos e Rússia, existe uma grande assimetria em termos de capacidades militares convencionais, peso econômico, influência estratégica e diplomática entre esses dois países. No caso da China, a equação é diferente. O arsenal nuclear chinês ainda é uma fração do norte-americano, mas o país tem feito investimentos robustos em capacidades militares convencionais e, ao que tudo indica, também deve ampliar seu arsenal nuclear nos próximos anos. Além disso, a China já se consolidou como uma potência econômica global, sendo hoje o principal parceiro comercial da maioria dos países do mundo. Isso confere à sua influência um formato distinto, que combina poder econômico com projeção estratégica crescente. Ainda é importante observar o papel das potências regionais e intermediárias, que têm pesos variados no cenário internacional. Nesse contexto, a Índia merece atenção especial, pois é uma potência nuclear e, ao mesmo tempo, um ator cada vez mais relevante no tabuleiro geopolítico. Seu posicionamento e reposicionamento frente a essa nova configuração global serão decisivos. O ponto central, portanto, é que o desenho da ordem internacional está se tornando, de forma cada vez mais clara, multipolar — ainda que com desequilíbrios significativos entre os polos de poder.

“Desde os atentados de 11 de setembro e, de forma ainda mais evidente nas administrações Trump, os EUA vêm se afastando dos compromissos multilaterais e estão menos dispostos a arcar com os custos que a governança coletiva exige”

Imagem: Al Jazeera/ Reprodução

EC – Os EUA perderam credibilidade como mediadores globais e parecem relativizar os direitos humanos em sua política externa. Como isso afeta sua liderança e a defesa dos valores democráticos?
Svartman – Os EUA vivem um impasse interno sobre o tipo de país e de liderança internacional que desejam ser, inclusive em relação à democracia. As administrações Trump apontaram claramente em direção oposta a esse modelo tradicional e democrático. Já o governo Biden, situado entre esses dois mandatos, sinalizou um esforço de retomada dos valores e posições historicamente defendidos pelos Estados Unidos no sistema internacional. Isso revela uma disputa interna profunda sobre qual rumo o país deseja seguir. A questão central, portanto, é até que ponto os EUA estão dispostos a manter os princípios que moldaram, não apenas suas instituições políticas internas, mas também as instituições internacionais criadas a partir de 1945. É algo que precisa ser acompanhado de perto, porque, até poucos anos atrás, era impensável que os EUA tomassem determinadas medidas – tanto no campo interno quanto na política externa – que hoje demonstram um comprometimento bem menor com seus aliados e com a própria ideologia liberal que sustentou sua liderança global por décadas. Esse novo cenário impõe um desafio não apenas para os aliados dos americanos, mas também para seus adversários e para países que ocupam posições mais neutras. Todos precisam, agora, recalibrar seus cálculos estratégicos diante dessa incerteza sobre o papel que os EUA pretendem desempenhar no mundo.

EC – A América Latina tem espaço para uma política externa autônoma ou está sendo tragada pela polarização global?
Svartman – A América Latina não é um bloco homogêneo. A região abriga países com dimensões, interesses e tradições de política externa e econômica bastante distintos. Tampouco existe um fórum regional capaz de coordenar de forma efetiva a atuação conjunta desses países. Por isso, não se pode falar em uma “posição da América Latina” – o que se pode esperar são posições específicas do Brasil, do México, dos países do Caribe, do Uruguai. Do ponto de vista econômico, a América Latina tem se consolidado como um campo de disputa entre Estados Unidos e China. Um exemplo recente é o caso do Panamá. O governo americano chegou a fazer ameaças no sentido de pressionar o país a não firmar acordos estratégicos com a China — o que mostra o uso de instrumentos de diplomacia coercitiva por parte dos EUA. Isso ocorre, em parte, porque o país americano hoje não tem condições de competir com os investimentos em infraestrutura que a China é capaz de realizar na região. Diante desse cenário, os países latino-americanos podem, sim, ser tragados por esse jogo de forças. Mas, ao mesmo tempo, esse contexto representa uma oportunidade: uma chance de barganha, de negociação. O Brasil, por exemplo, em vários momentos soube jogar com diferentes atores em disputa por influência na região, tirando proveito em função de seus próprios interesses. Ou seja, embora não haja uma voz única da América Latina, há espaço para agência individual dos países. Cabe a cada um saber usar esse espaço estrategicamente.

EC – O Brasil busca equilibrar relações entre o Sul Global e os fóruns ocidentais. Essa estratégia é sustentável no longo prazo?
Svartman – O Brasil tem tradição de atuar em múltiplos fóruns, buscando equilíbrio entre interesses diversos. Contudo, enfrenta limitações estruturais e, sobretudo, carece de um consenso estratégico interno. Falta clareza sobre o que o Brasil quer ser no sistema internacional, que tipo de economia e sociedade almeja. A descontinuidade de projetos estratégicos, como a Unasul — criada e depois esvaziada pelo próprio Brasil – é reflexo disso. Para ter protagonismo duradouro, o país precisa superar essa fragmentação e formular uma grande estratégia de longo prazo.

“Embora exista a possibilidade de um ambiente multipolar menos hostil, com maior estabilidade, é difícil fazer previsões categóricas. Estamos diante de um cenário aberto e em transformação”

Foto: Igor Sperotto

EC – É possível restaurar algum grau de governança global e evitar uma era de guerras permanentes e impunidade?
Svartman – Governança, no sentido colocado pela pergunta, depende basicamente de duas condições: ou de uma hegemonia clara, ou de um grau significativo de consenso entre os atores em torno de mecanismos institucionais para resolução de controvérsias e manutenção da ordem internacional.
Hoje, não temos nem uma coisa nem outra. Estamos em um momento de transição, no qual não há uma potência hegemônica, como houve nos anos 1990, após o fim da Guerra Fria, nem dois blocos hegemônicos consolidados e antagônicos, como ocorreu durante o período bipolar. Isso contribui para um cenário mais instável, e há o risco de que essa instabilidade evolua para algum tipo de “guerra de ajuste” entre grandes potências, voltada ao redesenho da ordem internacional.
Se isso acontecer, estaríamos diante de uma situação inédita do ponto de vista histórico: seria a primeira vez que uma guerra de ajuste envolveria potências nucleares, o que naturalmente aumenta a gravidade e a imprevisibilidade do cenário. Por outro lado, o ambiente multipolar também pode evoluir para uma consertação entre os principais atores, baseada no reconhecimento mútuo de esferas de influência e de interesses. Isso permitiria a construção de alguma forma de ordem e mecanismos de acomodação que reduzam o risco de confronto direto entre potências nucleares, seus aliados e procuradores. Nesse sentido, é possível fazer uma analogia com o chamado Concerto Europeu do século 19, quando as grandes potências do continente europeu buscavam manter certo equilíbrio e evitar grandes conflitos. Guerras ocorreram, claro, mas em intensidade e frequência muito menores do que em períodos anteriores, como as Guerras Napoleônicas ou as guerras religiosas do século XVII.
Portanto, embora exista a possibilidade de um ambiente multipolar menos hostil, com maior estabilidade, é difícil fazer previsões categóricas. Estamos diante de um cenário aberto e em transformação.

EC – Já o governo Biden, situado entre esses dois mandatos, sinalizou um esforço de retomada dos valores e posições historicamente defendidos pelos Estados Unidos no sistema internacional (quais posições).
Svartman – Trata-se da tradição liberal dos EUA e de uma ordem internacional que, embora ancorada no seu poder militar e econômico, se legitimava no direito internacional e nos diversos organismos multilaterais como ONU, OMC, G7, Banco Mundial & FMI etc.

EC – A questão central, portanto, é até que ponto os EUA estão dispostos a manter os princípios que moldaram, não apenas suas instituições políticas internas, mas também as instituições internacionais criadas a partir de 1945. É algo que precisa ser acompanhado de perto, porque, até poucos anos atrás, era impensável que os EUA tomassem determinadas medidas (tipo quais)?
Svartman – No plano externo, ameaçar a soberania de países aliados como Canadá e Dinamarca ou próximos como Panamá; no plano interno mobilizar as Guarda Nacional e Marinners contra protestos de rua ou realizar deportações em massa, por exemplo.